2016年12月29日，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（下称《意见》）。2017年，中国将开展农村集体资产清产核资，力争用3年时间基本完成。

随着城镇化、户籍制度改革以及资本下乡的推进，中国农村正在发生剧变。按照农业部官员表述，农村集体产权制度改革，是赋予农民更充分的财产权利，以及构建边界清晰权能运作流畅的产权制度以及运营机制的重大改革。

21世纪经济报道记者采访农村产权研究专家、农业部门官员等解读最新文件，学界认为《意见》发布会进一步激活农村土地市场，不过改革仍将缓慢推进，还有一系列新旧问题需要在改革中探路。

农村三类资产有望盘活

《意见》对农村集体资产的定义，包括三类资产，首先是农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产；第二类是用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产；第三类是用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。

农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇接受媒体采访时表示，改革将从四方面入手，一是明确集体经济组织的具体成员，二是明确股权设置的方式，三是明确股权管理采用动态管理还是静态管理，四是赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。

《意见》提出要开展集体资产清产核资、明确集体资产所有权、强化农村集体资产财务管理。同时，有序推进经营性资产股份合作制改革、确认农村集体经济组织成员身份、保障农民集体资产股份权利等。

武汉一位农村基层干部告诉21世纪经济报道记者，过去农村集体资产的划分，很多是口头约定，或者是村集成员之间长期以来形成的默契共识，产权界定不清晰，现在开展集体资产清产核资是好事情，是一切农村改革的前提。

华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授吕德文分析：第一，这是适应市场经济发展关于生产关系的调整改革；第二，《意见》提的比较稳妥，兼顾了盘活资产和坚持机体所有制。

华中师范大学政治学研究院教授项继权告诉21世纪经济报道记者，产权改革分歧很大，他认为这有进步，但仍是过渡性的办法。从进步方面来看，如目标进一步明确，措施更加具体，有一些新的规范。在目标上，有人可能认为是朝集体经济方向去。其实，中央的目标定位非常清楚，明确了“以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向”的“新型集体经济”。是“建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制”，也就是与市场经济相适应的新集体经济，这有很大的创新空间。

改革难点在城郊结合部

吕德文认为，改革的重点和难点应该是在城中村和城郊村，是村集体经营性资产比较多、价值高的地区，也是当下矛盾最集中的地区；对于一般的农业性的地区，其集体资产本身市场价值没有特别大，矛盾相对小，而且一般性地区农业的集体性资源和资产，通过一些确权改革，已经在完成过程中。

以某副省级城市为例，随着城市扩张，资本下乡，郊区土地升值很快，村干部、村民以及外来资产，在资产确权中各自发挥重要角色，博弈也较多。

当地经管局官员张武（化名）告诉21世纪经济报道记者，改革在实操具体落实中新问题层出不穷，比如农民进城落户，按照国办关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见，不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件；那么这类人是否应该还算作集体成员？

张武说，《意见》提到“统筹考虑户籍关系”，具体如何统筹？另外地方经管部门的权限在农村改革中不断弱化，相关的集体资产确权等监督在不断弱化，给产权改革埋下了很多纠纷隐患。

项继权认为，在具体措施上，这次有新的更明确的规定，如“现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动”，这样解决了新的合作经济的组织身份或法人地位问题。

同时规定，“在农村集体产权制度改革中，免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费”，以及“对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份”等，解决了新集体经济重建或转制中存在税费、财政投入形成的集体积累的归属等长期困扰人们的问题。

事实上从去年开始，全国29个县市区作为试点，探索农村集体资产股份权能改革。目前试点中有16个县市区全面确认成员身份；10个县市区开展了有偿退出权、继承权试点；8个县市区探索了抵押权、担保权试点。13个县市区全面摸清农村集体资产家底。

21世纪经济报道记者梳理目前已经试点地区的经验发现，各地践行方法不一，北京大兴区对试点前已确认的成员进行三榜公示，按照外嫁女、入赘男“不能多头占有、不能两头落空”的原则，重点对有争议或有遗漏的人员身份确认标准进行完善，交由成员代表大会民主决定，将成员名册在区经管站备案，并传至市农村集体资产管理信息化平台。

项继权也提出一些仍需要解决的问题，如股份合作经济中农民的股份能否出让集体之外的主体？或者说，外来经营者能否购买集体股份？能否全部控股？限制多少比例才合适？这涉及到股份合作经济能否在更大范围的市场上流转，能否破产的问题。如果可以抵押，就应可以拍卖，破产，否则如何成为有效的抵押品？在温州等一些改革较早的地方就面临这些问题。

《意见》还提到，2017年，全国将扩大农村集体资产股份权能改革试点，稳妥有序、由点及面推进农村集体经营性资产股份合作制改革，争取在集体经济组织成员身份确认、股权量化和资产管理等方面取得经验。